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发信人: kikue (小坏蛋), 信区: CL
标 题: 开放纳税人诉讼 以私权制衡公权
发信站: 荔园晨风BBS站 (Sun Apr 15 09:56:35 2001), 转信
一、传统理论和传统做法：以公权制衡公权
法律上有所谓公权与私权的划分，而私权的行使应受司法审查。
中国改革开放以来的实践已经证明，对私权行使的司法审查制度，对
协调私权行使中的利益冲突，制止、纠正滥用私权以损害私人利益和
公共利益的行为，维护市场经济健康有序的法律秩序，发挥了极为重
大的作用。
相对于私权的行使而言，公权（以下仅限于行政权）的行使原则
上不受司法审查（损害私人合法权益时为例外）。传统的法理和做法
是：某个政府机关被授权行使某项行政权（如行政审批、行政许可），
就相应设置或授权另一个政府机关来予以制衡、控制。而对于被授权
的另一个政府机关的行为，又需要再设置、再授权第三个政府机关予
以制衡、控制。此即゛用公权制衡公权的法理，盖源于所谓分权与
制衡的学说。此在学说上和法理上均能自圆其说，不能谓不合理。
但是，从公权制衡公权的实践，我们看到的仍然是：一方面，行
政权的不断膨胀、不断扩张、益发强大；另一方面，行政权的行使并
未受到适当的制衡、控制。特别是，使国家和社会公共利益遭受重大
损害的行政权行使行为，很难得到纠正。人民所期盼的小政府、效率
政府、廉洁政府，并未实现。
二、存在的问题与思考
造成国家和社会公共利益遭受重大损害的行政权行使行为，可以
分为三类：政府机关的不当行政行为；政府机关以行政权为根据的民
事行为；政府机关行政权行使的不当事实行为。
（一）政府机关的不当行政行为，可再分为：其一，不当抽象行
政行为，例如，一些地方政府制定违反宪法、法律、法规的地方性规
章，规定゛行人违章撞了白撞〞；规定民事合同必须公证、必须经过
批准、许可；规定抵押权登记以标的物评估价值收费，登记一次期限
一年，期满须再登记再收费，等等。其二，不当具体行政行为，包括
作为的不当具体行政行为和不作为的不当具体行政行为。前者如批准
铁路春运涨价３０％，许可在城市规划的禁止建筑的区域内建商业性
建筑物，许可破坏风景、名胜、文物的建筑等；后者如对于违章建筑
不予强行拆除等。
（二）政府机关以行政权为根据的民事行为，包括出让土地、出
售企业、政府采购、公共工程发包等等。现在的严重社会问题，如国
有资产流失，官员从中收受回扣、红包、贿赂，及许多゛豆腐渣工程〞
，均与政府机关的这类行为有关。
（三）政府机关行政权行使的不当事实行为，如各地建设的各种
゛面子工程〞、゛纪念碑工程〞及高档豪华办公大楼，各种不当巨额
投资行为，及各种不当公费开支，等等。此外，还有与行政权行使相
关的公务员的不当行为，如公务员住房超标准豪华装修、开超标准高
档汽车、出差住五星级饭店甚至总统套房，公费旅游等挥霍公款的行
为及其他违法行为。
我们所面临的问题，是极为严重的。但基于以公权制衡公权的法
理，它们不在司法审查的范围之内。传统的对策是：人民群众有权向
上一级政府机关揭发检举，由上一级政府机关通过行政权行使，予以
审查、查处。这是以上一级政府机关及其公务员，与受检举的下级政
府机关及其公务员无任何利害关系，均人格高尚、忠于人民、忠于法
律、清正廉洁、秉公执法的理想模式为前提条件的。经验已经证明，
这样的理想模式与社会现实之间，存在多么巨大的差距！因此，我们
不能不对公权制衡公权的法理产生怀疑。我们不能不思考：如果行政
权的行使也受司法审查，如果凭纳税人的一纸诉状，法院就可以审查
某个政府机关的某项行政权行使行为的合法性，就可以审查某个政府
机关公务员与行政权有关的某项行为的合法性，其结果将会如何？
按照传统的以公权制衡公权的法理，行政权的行使原则上不受司
法审查，仅在行政权的行使直接损害具体公民、法人或其他组织的合
法权益时，如果受害人起诉，行政权的行使才受司法审查。关键在是
否゛直接损害〞具体公民、法人或其他组织的合法权益。如果没有，
法院将驳回起诉，理由是原告不具有诉之利益，因此不具有当事人资
格。其结果是，行政权行使行为，即使严重违法、即使严重损害国家
利益和社会公共利益，也不受司法审查。
既然行政权的行使直接侵害私人权益的情形，采用私权制衡公权，
将行政权的行使行为纳入司法审查，已经收到良好的效果，为什么不
可以进一步将整个行政权的行使纳入司法审查的范围，发挥私权制衡
公权的优越性呢？这样做，在合理性上不存在任何障碍。直接侵害私
人权益的行政权行使行为可以纳入司法审查，为什么直接侵害国家和
社会公共利益，从而间接侵害私人权益的行政权行使行为，就不可以
纳入司法审查的范围呢？
如果说存在障碍的话，只是程序法上所谓诉之利益、所谓当事人
适格的理论。理论既然是人提出的，当然应根据实践检验的结果，予
以修正。
三、发达国家的经验
英美法上有所谓公益诉讼，包括三类诉讼：其一，相关人诉讼；
其二，市民提起的职务履行令请求诉讼；其三，纳税人提起的禁止令
请求诉讼。
（一）相关人诉讼，指在私人不具有当事人资格的法域，原则上
允许私人以相关人名义起诉。例如，１９０１年纽约州曾有一判决，
允许私人以相关人的身份起诉，对于批准在道路上经营报亭的行政行
为给予处分。
（二）市民提起的职务履行令请求诉讼，指在公务员未履行其职
务的情形下，允许私人以市民的身份向法院提起请求发布职务履行令
的诉讼。最初这类诉讼是作为相关人诉讼提起的，后来私人被允许以
当事人的身份起诉。到１９６５年，美国有２８个州明确承认此种形
式的诉讼。
（三）纳税人提起的禁止令请求诉讼，简称纳税人诉讼，指美国
各州普遍承认私人以纳税人的身份，有请求禁止公共资金违法支出的
诉讼提起权。至１９６５年，几乎所有的州都承认以州属县、市、镇
以及其他地方公共团体为对象的纳税人诉讼，甚至有３４个州明确承
认以州为对象的纳税人诉讼。特别引人注目的是，纳税人诉讼不仅针
对公共资金的违法支出行为，同时也针对造成金钱损失的违法行为。
例如，新泽西州的市民和纳税人以违宪为由，请求法院对公立学校强
迫学生读圣经发布禁止令。承认纳税人诉讼的根据在于：公共资金的
违法支出，意味着纳税人本可以不被课以相应部分的税金，在每一纳
税人被多课税的意义上，纳税人有诉之利益。
日本法上有所谓民众诉讼。昭和２３年（１９４８年），日本地
方自治法第２４２条之２规定了居民诉讼。昭和３７年（１９６２年）
日本行政诉讼法第５条规定了民众诉讼，指为纠正国家或公共团体的
违法行为，以选举人资格提起的诉讼，属于行政案件的一种。日本最
高裁判所昭和３７年１月１９日判决，认可浴池营业者提起的确认批
准浴池营业许可无效的请求，因为违反公共浴池的设置必须距其他浴
池２５０米以上的规定。东京地判昭和４３年２月９日判决，认可镇
名变更无效的请求。东京地判昭和４５年１０月１４日判决，关于过
街桥设置可能妨害道路通行权、侵害环境权并损害健康，认为存在侵
害法定权利的事实，认可原告的请求。
特别值得注意的是，进入九十年代初，日本兴起一类以纳税人身
份提起的要求公开交际费开支的诉讼。县知事、市町村长的交际费开
支情况，引起居民的极大关注，纷纷要求予以公开。有的市町村长满
足居民的要求，全面公开交际费的开支情况，而都道府县知事则大抵
作出不公开或仅一部公开的决定。这样一来，就引发了请求法院判决
取消都道府县知事关于交际费开支不予公开或仅一部公开的决定的诉
讼。其中针对大阪府知事交际费案和针对厉木县知事交际费案，一直
打到最高裁判所。两案的高等裁判所判决，倾向于要求全面公开交际
费的开支情况，但最高裁判所却倾向于限定公开的范围，撤销了两案
的高等裁判所判决、发回重审。此后，东京高等裁判所就东京都知事
交际费案，在最高裁判所判决的范围内，作出尽可能多公开的判决。
九十年代中，又发生针对政府机关招待费、接待费的诉讼。如日本高
知县的律师以纳税人的身份，要求县政府公布有关招待费的具体开支
情况，遭到政府的拒绝后，而向法院提起诉讼，要求法院依据地方政
府情报开示法，命令高知县政府公开有关开支情况。法理根据是：每
个纳税人有权了解政府如何支出公费的情况。但县政府只愿意公布招
待费总的开支数额，而起诉的律师要求公布究竟请了些什么人等具体
情况。日本的招待费称为食粮费，通常是由出面招待人的主管签字就
可以报销。原告在诉状中提出，公务员的工资中已包含了本人的生活
费用，原则上公务员吃饭应该自己付钱，如果是必要的公款宴请必须
公布被宴请客人的姓名，这样才能让纳税人判断公费请客是否合理。
法院判决原告胜诉，由于有关公务员不愿意公布被宴请客人的姓名，
这些费用在财务上就不能报销，只能算是公务员自己请客，因此，最
后依据本判决从相关的公务员处追回了四、五亿日元的金额。再如日
本秋田地方裁判所民事一部１９９９年６月２５日判决。秋田县居民
代位县作为原告，以秋田县召开的六次恳谈会所开支的费用中，有２，
０９１，２４５日元餐费属于违法支出，对时任教育长等职的６名被
告请求损害赔偿。法院认可原告请求，判决被告向秋田县支付现金２，
０９１，２４５日元及利息，本案诉讼费用由被告负担。
四、结语：我的建议
面对如此严重的各种行政权行使损害国家利益和社会公共利益的
社会问题，建议我国参考发达国家的经验，开放纳税人诉讼，将行政
权行使内容纳入司法审查。据报载，青岛市民告政府许可企业在按照
城市规划禁止建筑的区域建商业建筑，被告以原告无诉之利益进行抗
辩，法院已经认可原告当事人适格。如果法院认可市民请求的判决，
这将是我国第一例获得胜诉的纳税人诉讼，标志着我国朝向以私权制
衡公权、将行政权的行使纳入司法审查，迈出关键一步。据悉国家正
在起草行政许可法，建议在该法规定，公民可以纳税人身份就政府机
关的行政审批、行政许可，向人民法院提起诉讼。最后，建议修改行
政诉讼法，规定公民可以纳税人身份就政府机关的行政权行使行为及
公务员与行政权行使有关的行为，向人民法院提起诉讼。
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