卜宪群:秦朝御史大夫制度之历史得失

2020-10-10 17:17:18 作者: 卜宪群:秦朝

作者简介

卜宪群,中国社会科学院古代史研究所所长、研究员、博士生导师、中国史学会副会长、中国秦汉史研究会会长。党的十九大代表。

公元前221年,秦统一六国。统一后,秦始皇断然否定分封制,采取郡县制的国家治理形式。从此,“海内为郡县,法令由一统”,建立了中国历史上第一个君主专制中央集权的统一王朝。为了巩固统一王朝,强化君主专制中央集权,肃清吏治,保障政治有效运行,秦王朝统治者高度重视监察制度建设,创设了从中央到地方的监察体系。秦朝的监察制度,开中国两千多年大一统封建王朝监察制度之先河,既取得了积极成就,但也留下了深刻教训。

前世今生——御史大夫官职如何确立

监察制度是与国家治理形式变化紧密相连的一项制度。战国时期,随着郡县制、官僚制替代分封制和世袭制的国家治理形式,一种新的监察制度也在各国开始替代旧的监察制度。据《商君书·境内篇》记载,秦军在攻城时,领兵的将军要搭建木台,与国正监、王御史共同观察攻城情况,以评定士卒的殿(差)、最(优)。这固然是评定战功的需要,但也包含着对各级将士监督监察的目的,“国正监”“王御史”应当就是秦早期的中央监察官。商鞅变法后,秦建立了县乡制、军功爵制,随着秦领土的不断扩大,又完善为郡县制,陆续制定了一系列有关郡县、军功、官员管理的法令。

秦统一后,从中央到地方建立起比较完备的监察制度。《汉书·百官公卿表》明确记载:“御史大夫,秦官,位上卿,银印青绶,掌副丞相。”可知御史大夫不仅是最高的监察官,而且地位显赫。从相关文献碑刻记载看,御史大夫在实际政治活动中的官位排序上,仅次于丞相。秦统一前已有御史掌监察,统一后更名为御史大夫,加上了“大夫”二字,显然是其地位极大提高的标志。御史大夫下设两丞,其中御史中丞又称“御史中执法”,其职责是“受公卿奏事,举劾按章”,所领侍御史等负责具体事务。据《史记·秦始皇本纪》记载,秦统一后将全国划分为三十六郡,郡中设置郡守、郡尉、郡监。郡监,就是郡中掌管监察的官员。郡监又称“监御史”,表明是从中央御史系统派生出来的。根据最新发现的里耶秦简记载,郡监有专门的官署,称为“监府”,说明秦的监察与行政可能已经分开。郡对县也有监察,其官员在秦统一前称为“乘传客”,统一后称为“都吏”。

秦的监察官员如何选拔尚不十分清楚,但从源远流长的“御史”名称看,无疑是从史官分化出来的。张家山汉简《二年律令》中有一篇《史律》,是汉初关于“史”的教育、考试、入仕的法律规定,秦也应该如此。“史”是一种世代相传的职业,史的儿子在17岁需要进入“学室”,称为“史学童”,经过三年学习,经过考试才能成为史。御史也应当是从这些史中选拔出来的佼佼者。汉初丞相张苍明习天下图书计籍,善用算律历,在秦时曾担任御史,这与他的文化水准是有关的。

听命皇帝——御史大夫有哪些职权

秦的最高监察官御史大夫“掌副丞相”,说明其职责并不仅仅是监察,还有行政职能,所以我们在《史记》中看到御史大夫在秦朝参与诸多重要的政务活动。如始皇二十六年下令群臣议帝号时,就有御史大夫(冯)劫的建议,秦二世时,有御史大夫德参议刻石颂德之事。还有一些碑刻铭文,也录有御史大夫参加政务活动的情况。御史,君主之史,本为君主左右演化而来,秦朝御史大夫掌管图籍,熟悉律令,同样表现出与皇帝的亲近关系。《汉书·朱博传》记载汉高祖刘邦设置御史大夫,其职责是“典正法度,以职相参,总领百官,上下相监临”,反映出御史大夫虽然“位次丞相”,但实际上对包括丞相在内的百官都有监督权。《汉书·高帝纪》记载皇帝的诏书,往往是由御史大夫下发丞相,再由丞相下发各地,也佐证了御史大夫地位之高。刘邦的制度,当承秦而来。

监察是秦御史的主要职能,文献多有记载。如秦始皇三十五年侯生、卢生求仙药不得后逃亡,秦始皇“于是使御史悉案问诸生”。三十六年,东郡刻石出现咒秦始皇死之语,秦始皇“遣御史逐问”。秦二世杀害大将蒙恬,也是“遣御史曲宫乘传之代”。这些都说明御史直接听命皇帝,行使职权。元朝胡三省注《通鉴》时说:“秦置御史,掌讨奸猾,治大狱,御史大夫统之。”御史大夫是各类御史的统领。根据新发现的岳麓秦简,秦御史的权力涉及中央禁钱的调拨、官员的任免、刑狱的考课等,御史不少提议经过皇帝批准后成为国家法令。例如,有条令文说:“材官、趋发、发弩、善士敢有相责入舍钱酉(酒)肉及予者,捕者尽如此令,士吏坐之,如乡啬夫。赀丞、令、令史、尉史各一甲。丞相下,尉布,御史议,吏敢令后入官者出钱财酒肉,入时共分饮食及出者,皆【赀】二甲,责费。”

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